Verso COP30, tra ambizione climatica e crisi di fiducia

Dal 16 al 26 giugno 2025, la sessione intermedia di Bonn ha evidenziato forti divergenze su finanza e mitigazione climatica, segnando un passaggio delicato verso la COP30.

Nel suo bollettino di chiusura, l’IISD Earth Negotiations Bulletin ha paragonato i negoziati intermedi dell’UNFCCC a un giardino da coltivare: servono a preparare il terreno, piantare i semi e definire le condizioni di crescita. Ma quest’anno, ammoniva l’ENB, è mancato il fertilizzante: la finanza. 

In un contesto multilaterale segnato da tensioni geopolitiche, sfiducia sistemica e ridefinizione delle priorità globali, la conferenza SB62, tenutasi a Bonn dal 16 al 26 giugno, ha confermato che la finanza climatica resta il nervo più scoperto del negoziato, ma non l’unico. E che, senza un riequilibrio del sistema dell’architettura internazionale della cooperazione per lo sviluppo, anche gli obiettivi più ambiziosi rischiano di restare sulla carta.

Un contesto sfavorevole

La conferenza di Bonn si è svolta in un clima di crescente incertezza multilaterale. L’architettura internazionale della cooperazione per lo sviluppo è sotto pressione. Il previsto taglio del 20% dei flussi ODA per il 2025, la cancellazione di oltre 5.000 programmi da parte dell’amministrazione statunitense e lo smantellamento dell’USAID segnano un arretramento senza precedenti della finanza pubblica agevolata. Le Nazioni Unite stesse affrontano una crisi di liquidità che mette a rischio la funzionalità operativa delle agenzie.

Questa fragilità istituzionale si innesta su una divergenza economica crescente: secondo l’UNCTAD, il rapporto debito/esportazioni nei paesi meno sviluppati ha superato il 25% nel 2023. Trentacinque paesi risultano oggi in default o a rischio elevato, e trentotto spendono più del 10% delle entrate pubbliche solo per interessi passivi. In parallelo, i tassi d’interesse per i paesi a basso reddito restano da due a quattro volte superiori rispetto all’OCSE, anche in assenza di reti efficaci di protezione multilaterale. Il risultato è un circolo vizioso di vulnerabilità, che compromette la capacità di pianificazione, investimento e adattamento climatico.

Un anno cruciale per il regime climatico

La sessione intermedia di Bonn si è svolta in un anno fondamentale per l’attuazione dell’Accordo di Parigi. In base al meccanismo di progressione quinquennale (ratchet mechanism), tutti i paesi sono chiamati a presentare entro il 2025 nuovi Contributi Determinati a livello Nazionale (Nationally Determined Contributions, NDC) più ambiziosi rispetto a quelli precedenti. Questi piani dovranno riflettere le raccomandazioni del primo bilancio globale (Global Stocktake, GST), adottato nel 2023 alla COP28 di Dubai, che, constatando l’insufficienza delle strategie climatiche presentate dai Paesi, ha chiesto un’accelerazione collettiva della transizione, inclusa la triplicazione della capacità rinnovabile e l’abbandono graduale dei combustibili fossili.

Tuttavia, alla chiusura dei negoziati intermedi di Bonn, solo 25 parti (rappresentanti il 21% delle emissioni globali) avevano sottomesso un NDC aggiornato. Il termine originario di febbraio è stato esteso a settembre, ma il ritardo riflette difficoltà politiche e operative, soprattutto nei paesi più vulnerabili, e rende difficile costruire un quadro chiaro delle promesse in vista della COP30.

Nel frattempo, la Presidenza brasiliana ha definito il GST un blueprint per riorientare l’azione climatica verso una traiettoria compatibile con 1,5°C, proponendo che funzioni come una sorta di ‘NDC globale’. L’intenzione è trasformare gli impegni collettivi in una roadmap coerente, dove gli NDC nazionali e i programmi di lavoro costituiscano strumenti di implementazione concreti.

Gruppi negoziali e linee di frizione 

La sessione intermedia di Bonn ha reso ancora più evidenti le fratture che attraversano il processo negoziale, in particolare su due temi interconnessi: finanza e ambizione nella mitigazione.

Per disegnare la mappatura delle posizioni dei paesi, però, una premessa è necessaria. All’interno delle COP, gli Stati negoziano sia individualmente sia in forma aggregata, attraverso gruppi negoziali che riuniscono posizioni comuni su base geografica, economica o tematica; alcuni sono formalmente riconosciuti, altri operano in modo informale avendo acquisito però nel tempo un’influenza sostanziale. Questi gruppi svolgono un ruolo cruciale nell’articolazione delle posizioni politiche e nella costruzione di alleanze (o di opposizioni) durante le sessioni.

Tra i principali ci sono:

• G77 e Cina: creato nel 1964 nell’ambito dell’UNCTAD, riunisce oggi oltre 130 paesi in via di sviluppo. Funziona come piattaforma di coordinamento generale, ma su temi climatici le sue posizioni sono spesso articolate al suo interno da gruppi più coesi.
• African Group of Negotiators (AGN): rappresenta i 54 Paesi africani con una voce unificata. Attivo su tutti i dossier negoziali, con particolare attenzione ai temi di adattamento, finanziamento e vulnerabilità.
• Least Developed Countries (LDCs): coalizione di 46 paesi riconosciuti dalle Nazioni Unite come meno sviluppati, spesso tra i più attivi sui temi di adattamento, finanza e Loss & Damage.
• Alliance of Small Island States (AOSIS): gruppo negoziale che rappresenta gli interessi dei Small Island Developing States (SIDS), una categoria riconosciuta dalle Nazioni Unite che include 39 piccoli Stati insulari e costieri in via di sviluppo, molti dei quali anche membri del G77, distribuiti tra Caraibi, Pacifico, Oceano Indiano e Mar Rosso. Estremamente vulnerabili agli impatti del cambiamento climatico, hanno spesso posizioni avanzate sulla mitigazione e la protezione degli ecosistemi marini, improntate alla giustizia climatica, e sono tra i negoziatori più coesi e ambiziosi nel processo UNFCCC.
• Arab Group: composto da 22 Stati membri della Lega Araba, con un focus crescente su tecnologie a basse emissioni (idrogeno, CCS) e difesa del principio delle circostanze nazionali.
• Environmental Integrity Group (EIG): si tratta dell’unico gruppo negoziale dell’UNFCCC composto da Paesi sia sviluppati che in via di sviluppo (Messico, Liechtenstein, Monaco, Corea del Sud, Svizzera e Georgia), e si distingue per il suo approccio ambizioso e costruttivo.
• Unione Europea (UE): negozia con una posizione comune tra i suoi 27 Stati membri. La presidenza di turno parla a nome dell’intera Unione.
• Umbrella Group: nato dopo il Protocollo di Kyoto, include paesi industrializzati come Australia, Canada, Giappone, Islanda, Nuova Zelanda, Norvegia, Stati Uniti, Israele, Regno Unito (dal 2023), e altri. È spesso allineato con posizioni favorevoli al mercato e a una maggiore flessibilità.
• Independent Alliance of Latin America and the Caribbean (AILAC): gruppo di paesi latinoamericani di medio reddito con posizioni intermedie e orientamento costruttivo.
• Like-Minded Developing Countries (LMDC): gruppo eterogeneo (inclusi Cina, India, Arabia Saudita) che difende una lettura rigorosa della Convenzione e del principio di responsabilità comuni ma differenziate (CBDR).
• Altri gruppi: tra cui il gruppo BASIC (Brasile, Sudafrica, India, Cina), il Bolivarian Alliance for the Peoples of Our America (ALBA), la Coalition for Rainforest Nations, il Cartagena Dialogue e il gruppo SUR, che esprimono visioni complementari su vari aspetti della governance climatica.

I gruppi sono caratterizzati da convergenze tattiche ma anche da fratture profonde: quasi tutti i paesi, infatti, appartengono contemporaneamente a più gruppi e negoziano con l’uno o con l’altro a seconda della convergenza di interessi dei diversi dossier. 

Mappare le posizioni: finanza e mitigazione al centro delle fratture

Una volta chiariti i raggruppamenti negoziali, è più facile iniziare a individuare le linee di frattura che si possono creare sui negoziati. Semplificando, le posizioni degli Stati sui due temi più contesi del processo, finanza e mitigazione, possono essere schematizzate in tre grandi blocchi:

• Da un lato, i Paesi sviluppati (Unione Europea, Environmental Integrity Group, Australia, Canada, Islanda, Israele, Giappone, Kazakhstan, Nuova Zelanda, Norvegia, Regno Unito, Ucraina – in larga parte membri dell’Umbrella Group) promuovono livelli elevati di ambizione nella mitigazione, ma tendono a frenare sulle richieste di finanza pubblica, preferendo un approccio basato sulla mobilitazione di capitali privati e sulla condivisione dell’onere con altri Paesi ad alto reddito.
• Dall’altro lato, molti Paesi in via di sviluppo oggi economicamente emergenti, così come alcuni dei più vulnerabili (tra cui il Gruppo Africano), insistono sulla necessità di garantire supporto finanziario, tecnico e tecnologico (i cosiddetti Means of Implementation), ma mostrano maggiore cautela sull’ambizione nella mitigazione. Il gruppo dei Like-Minded Developing Countries (LMDC), spesso in sintonia con G77 e Cina, richiama costantemente i Paesi sviluppati agli obblighi dell’articolo 9.1 dell’Accordo di Parigi, chiedendo trasferimenti finanziari diretti, rispetto delle circostanze nazionali, e opponendosi a misure commerciali unilaterali. All’interno di questo blocco esistono però sensibilità diverse:
  • l’Arab Group si concentra su soluzioni tecnologiche (cattura del carbonio, idrogeno pulito);
  • l’African Group pone l’accento sull’adattamento e sul capacity building, chiedendo investimenti per sviluppare filiere produttive ma evitando target prescrittivi di mitigazione, in quanto responsabile di emissioni storicamente marginali.
• Infine, un terzo gruppo, composto da Stati particolarmente poveri e vulnerabili agli impatti climatici – come l’Alleanza dei Piccoli Stati Insulari (AOSIS), i Paesi Meno Sviluppati (LDCs) e l’Alleanza Indipendente dell’America Latina e dei Caraibi (AILAC) – chiede con forza sia maggiore ambizione nella mitigazione che un rafforzamento del supporto finanziario. In più occasioni questi gruppi hanno chiesto a ‘tutte le grandi economie’ di presentare NDC ambiziosi, sottolineando le opportunità economiche dell’azione climatica e la necessità di riflettere in sede negoziale sui progressi collettivi compiuti, ma evidenziando anche l’onere di sostenere con risorse e trasferimento di capacità gli stati più vulnerabili. 

Le tensioni sui file negoziali di Bonn

Queste fratture si sono riflesse, come durante ogni COP, anche a Bonn nei principali dossier.

Sulla finanza, le tensioni si sono concentrate attorno all’attuazione dell’articolo 9.1 dell’Accordo di Parigi, che impone ai paesi sviluppati l’obbligo giuridico di fornire supporto finanziario ai paesi in via di sviluppo. I paesi del Sud globale (G77 e Cina, LMDC, Arab Group e African Group) hanno accusato i donatori (l’Unione Europea, gli Stati membri dell’Umbrella Group e altri paesi del gruppo EIG) di voler diluire questo obbligo, confondendolo con richiami generici alla ‘mobilitazione’. Dal loro lato, UE, EIG e Umbrella Group non si sono detti contrari al fornire finanza per il clima, ma hanno proposto di discutere più genericamente l’articolo 9, e hanno continuato a sostenere la necessità di estendere la base dei contribuenti a paesi che, pur essendo ‘non-Annex I’ (secondo la divisione UNFCCC del 1992), hanno oggi maggiore capacità economica (come la Cina). La proposta di aggiornare la terminologia usata nello statuto dell’Adaptation Fund – da “Annex I/non-Annex I” a ‘developed/developing countries’ – è passata in sordina ma potrebbe essere un primo passo verso un allargamento della cosiddetta ‘base dei donatori’, ovvero degli stati che hanno l’onere di fornire finanza internazionale per l’azione climatica nei Paesi in via di sviluppo.

Sulla mitigazione, il confronto si è incentrato sul Mitigation Work Programme (MWP) e sul nuovo UAE Dialogue sull’attuazione del Global Stocktake. Il primo, nato per accelerare l’ambizione pre-2030, è stato contestato LMDC, India, Arab Group, African Group e Federazione Russa, che ne temono un uso prescrittivo. AOSIS, AILAC e Unione Europea hanno invece chiesto risultati concreti e un allineamento con gli esiti del GST, per spingere per un’azione di mitigazione più ambiziosa. Anche nel dialogo sul GST, la spaccatura è emersa chiaramente: i paesi industrializzati e i più vulnerabili (UE, AILAC, AOSIS e LDCs) hanno chiesto un focus sulla transizione energetica, mentre LMDC e alcuni altri Paesi in via di sviluppo hanno insistito che il dialogo tratti esclusivamente di finanza. 

Nel programma sulla transizione giusta (Just Transition Work Programme), si sono intrecciate tutte queste tensioni. I paesi del Sud globale (in particolare G77 e Cina, LMDC, African Group) hanno sostenuto una visione ampia della giustizia climatica, che includa le implicazioni commerciali delle misure di mitigazione, con riferimenti impliciti al meccanismo CBAM europeo. I Paesi del Nord globale (tra cui UE, Regno Unito, Svizzera) hanno invece insistito per mantenere il focus su lavoratori, territori e comunità locali. Anche in questo caso, il punto di frizione principale è stata la finanza, accanto alle misure commerciali. 

Infine, nei negoziati sull’adattamento, incentrati sul Global Goal on Adaptation (GGA), G77, con il sostegno compatto di AOSIS, LMDC e African Group, ha chiesto che il gap finanziario per l’adattamento venga esplicitamente misurato, collegando gli indicatori di adattamento alle risorse effettivamente disponibili. Unione Europea, EIG e altri membri dell’Umbrella Group hanno cercato di evitare riferimenti stringenti ai Means of Implementation (MoI), proponendo un linguaggio meno vincolante (come ‘enablers’) e tentando di legare il riferimento ai risultati della COP29 piuttosto che all’Accordo di Parigi.

Belém come banco di prova

Le tensioni emerse a Bonn confermano che il processo multilaterale è ancora considerato uno spazio rilevante dai Paesi, anche quando i margini di compromesso appaiono ridotti. Ma la posta in gioco oggi non è solo tecnica: si tratta di ristabilire una relazione di fiducia, in particolare tra Nord e Sud globale, che consenta di rilanciare l’azione climatica su basi più solide e condivise.

La COP30 dovrà facilitare l’aggiornamento degli NDC e sostenerne l’ambizione in linea con l’Accordo di Parigi, ma soprattutto dovrà spostare l’attenzione dai target all’implementazione: discutere di strumenti concreti, della bancabilità dei progetti, dell’accesso effettivo alle risorse. Servirà affrontare anche i nodi strutturali che frenano l’azione nei Paesi più vulnerabili: la ristrutturazione del debito e una riforma dell’architettura finanziaria internazionale, affinché non ostacoli ma sostenga l’attuazione delle politiche climatiche e lo sviluppo dei Paesi più vulnerabili. 

Farlo richiederà una lettura consapevole dei nuovi equilibri globali tra Paesi ad alto, medio e basso reddito. Solo così il processo negoziale potrà tornare a produrre risultati all’altezza della sfida climatica e contribuire a ricostruire un multilateralismo più credibile, inclusivo e operativo.