Dicembre 1997 – A fronte della contesa sul problema delle emissioni, si può anche ipotizzare che 150 paesi concordino la creazione di una nuova, rivoluzionaria merce: il clima.
Se lo faranno, l’anno prossimo il governo degli Stati Uniti e quello russo potrebbero siglare uno dei più grossi e più importanti accordi degli ultimi dieci anni, riguardante un bene artificiale che fino a pochi mesi prima non esisteva neppure. Ma potrebbe anche trattarsi di un affare molto controverso, che non vedrebbe scendere in campo le tradizionali comunità economica e finanziaria: la disputa coinvolgerebbe piuttosto ambientalisti, industrie energetiche e forse altri governi, contrariati di essersi lasciati sfuggire un’occasione tanto importante.
Si tratta, ovviamente, di una semplice congettura, che presuppone, per di più, una nozione alquanto azzardata del concetto di merce. Ma il solo fatto che si prospetti sempre di più all’orizzonte una simile eventualità, la dice lunga su quanta strada abbia compiuto il dibattito istituzionale in materia di politica ambientale internazionale e su come siano in pochi a tutt’oggi a rendersi conto delle sue innumerevoli implicazioni.
Impegni presi e disattesi
Quando gli storici del XXI secolo si soffermeranno ad analizzare il passato, è probabile che identificheranno questi ultimi dieci anni del millennio come il grande periodo della transizione nelle politiche di sviluppo sostenibile. L’inizio del decennio ha visto la costruzione della Conferenza mondiale di Rio del 1992, durante la quale non c’è stato capo di Stato che non abbia solennemente dichiarato la gravità dei problemi ambientali globali e il proprio irrinunciabile impegno a porvi rimedio. Ma la maggior parte di essi, una volta tornati a casa, ha ripreso le usuali occupazioni di governo dimenticando in fretta gli impegni presi.
Comunque, prima di partire da Rio molti di quei capi di Stato hanno siglato una pila di documenti, compreso quello considerato il piatto forte della Conferenza: la Convenzione quadro delle Nazioni Unite sul cambiamento climatico, con la quale oltre 150 paesi si sono formalmente impegnati ad affrontare il problema del mutamento delle condizioni climatiche e hanno concordato una serie di principi sui quali basare l’azione, ivi compreso il fatto che i paesi sviluppati devono «porsi alla testa» delle operazioni e mirare a riportare, entro la fine del decennio, le emissioni di CO2 e di altri gas responsabili dell’effetto serra ai livelli del 1990.
Una coltre di torpore sul dibattito pubblico
Per gli osservatori interessati, i cinque anni successivi al grande evento di Rio sono stati i più deludenti in assoluto. Il motore del pubblico e dei media che aveva spinto i politici a Rio era ormai esaurito e appagato.
Una coltre di torpore ha soffocato il dibattito pubblico, con l’eccezione dei brividi occasionali di qualche direttore di testata che ha dato spazio alle stravaganti illazioni di qualche scettico, secondo cui gli scienziati del pianeta avrebbero contraffatto i dati, essendo agenti di un grande complotto mondiale teso a indurre i politici ad assegnare più fondi alla ricerca. La copertura assicurata dai media a metà degli anni 90 a questa grande sfida globale deve essere ricordata come una delle maggiori vergogne della storia del giornalismo e uno degli alibi forniti ai politici per continuare a ignorare bellamente il problema.
Fortunatamente, in questo caso, gli ingranaggi della burocrazia e lo sviluppo istituzionale non dipendono né dalla ricerca di consenso, né dalle direttive politiche impartite dall’alto, e i processi innescati dalla Conferenza mondiale e dalla Convenzione sul clima hanno continuato la loro opera sotterranea. La Convenzione, ratificata con una velocità del tutto inusuale per un trattato di portata mondiale, è entrata in vigore nel dicembre 1994. I governi dei paesi industrializzati dovevano preparare rapporti nazionali sullo stato delle politiche e dei programmi volti alla stabilizzazione dei gas responsabili dell’effetto serra, avviando processi interni che hanno contribuito quanto meno a costruire una base di linguaggio comune e di conoscenza all’interno di soggetti che fino a quel momento erano stati molto lontani dalle tematiche ambientali. Dietro la vernice, i rapporti hanno anche avuto il merito di rivelare l’esiguità dei progressi compiuti.
Una verifica piena di tensione
A fronte di tutto questo e sullo sfondo costante degli sviluppi scientifici, nel marzo 1995 si è riunita a Berlino la prima Conferenza dei firmatari della Convenzione. La Conferenza aveva lo scopo di valutare l’adeguatezza degli impegni esistenti, dei progressi compiuti verso la loro attuazione e di prospettare nuove misure. La riunione si è svolta in un clima di grande tensione. Un’alleanza tra compagnie energetiche, controllate per lo più dagli Stati Uniti, e i maggiori paesi in via di sviluppo esportatori di petrolio, preoccupati dalle minori entrate, è quasi riuscita a bloccare qualunque conclusione significativa. Ma un gruppo formato dai maggiori paesi in via di sviluppo, coraggiosamente (tenuto conto della posizione ufficiale secondo cui il problema li riguardava solo marginalmente), ha appoggiato la richiesta di un’azione più decisa da parte del mondo industrializzato. Le pressioni del governo ospite della Conferenza, dell’Unione Europea e delle ONG, e di molti simpatizzanti a titolo personale all’interno dell’Amministrazione statunitense e di altri governi, hanno portato infine a dichiarare ufficialmente quanto era già sotto gli occhi di tutti (e cioè che allo stato attuale gli impegni erano assolutamente inadeguati) e a indire una nuova tornata di negoziati sui programmi dei paesi industrializzati.
Il ruolo cruciale degli USA
Il 1995 è stato un anno di svolta per il problema del cambiamento climatico, in particolar modo negli Stati Uniti, il cui ruolo a riguardo è cruciale e vedremo anche perché: sono i maggiori responsabili delle emissioni mondiali (quasi un quarto delle emissioni globali di CO2); le loro istituzioni godono di enorme potere a livello internazionale e possono imporre facilmente le proprie scelte; una volta raggiunto l’obiettivo, hanno mostrato di avere come nessun altro una visione incredibilmente chiara su come affrontare il problema.
Gli ambientalisti si aspettavano molto dalla presidenza Clinton-Gore e sono rimasti profondamente delusi. Il trascinante appello del libro The Earth in Balance di Gore senatore aveva avuto come unico effetto la nomina di qualche ambientalista di spicco e alcuni sporadici discorsi ufficiali di Gore vicepresidente. L’unica importante iniziativa politica, una sorta di tassa sulle emissioni di carbonio, era fallita disastrosamente, contribuendo, nel 1994, alla vittoria dei Repubblicani al Congresso e al Senato.
Costruire una strategia vincente a Washington è un processo lento e gli ambientalisti dell’Amministrazione hanno dovuto lavorare a lungo per riuscire a elaborare qualcosa di realisticamente ottenibile. Tuttavia, sull’esempio del successo di un’altra politica ambientale, ha cominciato a delinearsi una possibile strada. Per tutti gli anni 80, gli ambientalisti si erano scontrati con le imprese sul tema delle piogge acide. La questione era finalmente giunta a uno sbocco quando un gruppo di ambientalisti ha optato per un approccio che gli economisti sostenevano da anni: l’uso di permessi alle emissioni, negoziabili come strumento politico.
Un’idea semplice ma efficace
L’idea di questi permessi è straordinariamente semplice nella sua concezione di base. Il governo controlla l’inquinamento definendo un tetto per il totale di emissioni consentite da ogni singola fonte – per esempio le centrali elettriche – e distribuisce a ciascuna di esse una serie di permessi in cui viene stabilita la quantità di emissioni consentite ogni anno, da quel momento in avanti. Le imprese possono scambiarsi questi permessi, in modo che se una di esse intende superare la quantità concessale può acquistare il permesso da un’altra, la quale, a quel punto, dovrà emettere una quantità di emissioni ridotta di conseguenza. Il risultato di un’operazione simile è la creazione di un mercato delle autorizzazioni all’inquinamento, regolato in modo tale che il totale rimanga entro il tetto definito dal numero iniziale di permessi. In linea di principio, una simile soluzione dovrebbe rispondere alle esigenze di regolamentazione al minor costo possibile, poiché le aziende cui viene offerto un modo economico di limitare le emissioni lo fanno, vendendo per di più con un buon margine di profitto i permessi che non utilizzano.
Poter contare sull’appoggio di un prestigioso gruppo di economisti è stato determinante per uscire da un decennio di pastoie politiche sulle piogge acide; così, nel 1990, il sistema è stato introdotto nel Clean AirAmendment Act come meccanismo principale per ridurre di almeno la metà le emissioni di biossido di zolfo provenienti dalle centrali elettriche statunitensi.
Primi successi e nuovi sviluppi
Il primo, modesto tetto vincolante per legge è stato previsto nel 1995, e in quell’anno le emissioni di CO2 hanno conosciuto un calo senza precedenti, poiché le imprese hanno rispettato alla lettera la normativa stringente, hanno venduto tutti i permessi possibili e hanno «accantonato» le autorizzazioni al momento inutilizzate in vista di limiti futuri ancora più severi, il tutto a costi decisamente più contenuti di qualunque previsione.
Altri sviluppi in politiche ambientali di più vasta portata hanno contribuito a stimolare la trasformazione negli Stati Uniti. Nell’estate del 1995, la notizia che gli scienziati dell’IPCC erano ormai prossimi a fornire le prove che il cambiamento climatico fosse già in atto, ha occupato a lungo le prime pagine delle maggiori testate statunitensi.
Agli inizi del 1996 la lobby degli industriali statunitensi ha commesso un errore fatale lanciando un feroce attacco procedurale all’IPCC, accusandolo di aver alterato impropriamente il capitolo riguardante la «riconoscibile influenza dell’uomo». L’attacco ha provocato indignazione nell’opinione pubblica, ha fatto scendere in campo la comunità scientifica statunitense e ha indotto l’Amministrazione a rivedere la propria posizione, fino a quel momento cauta. Così nel luglio ’96, alla Seconda Conferenza dei firmatari della Convenzione, il capo della delegazione statunitense, senatore Tim Wirth, ha attaccato duramente «gli yes-men e gli interessi di parte che sminuiscono la scienza». Dunque ha annunciato che gli Stati Uniti, avendo considerato a fondo la questione, erano attualmente in favore dell’adozione di programmi mirati alla quantificazione e alla restrizione delle emissioni consentite, attuate tramite strumenti flessibili ed efficienti quali «implementazione congiunta e libero scambio dei permessi».
Controllo e commercio di emissioni
La proposta statunitense – oggi contemplata nel testo dei negoziati e appoggiata da numerosi altri Stati – rappresenta un enorme passo avanti negli affari internazionali. Secondo tale proposta, i paesi dovrebbero impegnarsi a non superare un livello concertato di emissioni provenienti dalle loro attività industriali di base; nel caso in cui volessero superare tale limite dovrebbero ottenere l’autorizzazione a farlo convincendo un altro governo a generare una quantità di emissioni ridotta in proporzione rispetto al livello inizialmente consentito; dovrebbero infine impegnarsi a concertare sanzioni sufficientemente severe per assicurare il rispetto della normativa. Detto molto più crudamente, nella proposta si chiede che siano dei negoziati internazionali a stabilire il «diritto» del singolo stato all’emissione di gas nocivi per l’atmosfera e che un paese debba acquistare da un altro l’autorizzazione a qualunque modifica rispetto alla distribuzione iniziale. Coase, l’economista che negli anni 20 sostenne per primo la teoria del libero scambio di permessi come soluzione al problema delle «risorse comuni» limitate, sarebbe stato sicuramente d’accordo.
Si tratta di un meccanismo addirittura banale nella sua logicità: prendere atto che il cambiamento climatico costituisce una sfida seria, significa anche prendere atto che le emissioni di gas nocivi per l’atmosfera hanno un prezzo e devono essere limitate. Solo dei negoziati internazionali possono stabilire limiti adeguati e distribuire le allocazioni.
Incentivi per inseguire l’obiettivo
Una volta fatto questo, è quasi inevitabile che alcuni paesi trovino più facile, e altri più difficile, il raggiungimento del target assegnato: perché i primi non dovrebbero poter cedere la parte eccedente delle quantità consentite a condizioni vantaggiose per entrambi?
La storia recente ci insegna quanto siano importanti gli incentivi per indurre a compiere i passi più difficili.
Quale incentivo è dunque migliore della certezza che un governo deve acquistare da un altro il diritto a superare il proprio target iniziale? La storia recente – in particolar modo in Gran Bretagna – ha inoltre dimostrato che i governi con target prefissati eviteranno l’adozione di misure aggiuntive una volta verificato che il target è stato raggiunto. Quale incentivo è dunque migliore della certezza di poter vendere la quantità eccedente? Basterebbe solo questo per trasformare i ministri del Tesoro e delle Finanze, che tanto hanno fatto per bloccare le politiche di abbattimento proposte dai ministri per l’Ambiente, nei loro più convinti alleati.
Un commercio regolato dalla politica internazionale
In pratica, la cosa non funzionerebbe proprio come nei manuali di economia, poiché i governi sono solo agenti economici. È probabile che lo scambio intergovernativo di emissioni diventi un business eminentemente politico e che il «commercio» di emissioni avvenga senza un’effettiva contropartita in dollari, o in ECU. Gli accordi di scambio dei diritti di emissione di alcuni milioni di tonnellate di CO2 rientreranno più plausibilmente in un pacchetto di trattative politiche. Implementata in Europa, la ridistribuzione di allocazioni di emissioni di CO2 potrebbe diventare una voce importante nel gioco delle contrattazioni di Bruxelles.
Tra gli Stati Uniti e la Russia, la cessione di permessi per 100 milioni di tonnellate di CO2 potrebbe essere la contropartita offerta dagli Stati Uniti per cancellare parte dei crediti in sospeso – per esempio sul programma spaziale congiunto – che altrimenti non potrebbero mai essere recuperati. Potremmo non venire mai a conoscenza dei termini reali dell’accordo: ai due governi verrebbe infatti richiesto semplicemente di firmare e depositare presso la Segreteria della Convenzione il contratto che regola lo scambio e i reciproci vincoli legali verrebbero compensati di conseguenza.
Avendo studiato un programma di questo tipo a livello di governi, gli Stati Uniti potrebbero auspicare la rapida crescita di un sistema di scambio analogo all’interno del settore privato. Come ha già fatto per il biossido di zolfo, il governo potrebbe allocare autorizzazioni alle emissioni di CO2 delle industrie private creando al loro interno un sistema di scambio che preveda interventi minimi a livello pubblico. Se altri Stati facessero altrettanto, le imprese potrebbero effettuare scambi su scala internazionale. In effetti, il coinvolgimento del settore privato negli scambi internazionali non richiederebbe neppure l’adozione da parte di altri governi di sistemi di autorizzazione interni. Le aziende impegnate in investimenti esteri che riducono le emissioni di gas nocivi per l’atmosfera potrebbero cercare un accordo con le imprese e i governi ospiti sul risparmio di emissioni derivanti dalla loro attività. Con la differenza che, se riescono ad accordarsi con il governo ospite sulla stima del risparmio di emissioni e a stabilire che esso dovrà essere dedotto dall’allocazione nazionale del governo in questione, l’integrità del sistema è assicurata.
Gli effetti benefici della transizione
Com’è noto, nella maggior parte dei paesi dell’OCSE, le emissioni sono in costante aumento. Ma in Europa orientale, e in particolar modo in Russia, esse hanno registrato una sostanziale diminuzione per effetto della transizione economica: nel 1995, in Russia, le emissioni hanno raggiunto il minimo storico, molto al di sotto dei livelli del ’90. Un target di riduzione forfettaria derivante dagli scambi comporterebbe di conseguenza un massiccio trasferimento di quote da parte di molte delle economie di transizione, che disporrebbero di quote eccedenti, verso i paesi dell’OCSE, primi fra tutti Stati Uniti e Giappone.
Un’obiezione per lo più di carattere pratico, sollevata in Europa, riguarda la preoccupazione che un’idea così nuova e complessa per la scena internazionale non possa essere realisticamente negoziata in tempi brevi.
Stabilire le modalità dello scambio a livello di impresa privata (le imprese sono titolari dei permessi e li possono commerciare su scala internazionale) sarebbe un compito decisamente troppo complesso in un tempo così limitato. Tuttavia, dal testo presentato dagli Stati Uniti è emerso con inequivocabile chiarezza che il loro obiettivo è estremamente pratico e focalizzato su una struttura di scambio intergovernativo che consenta lo sviluppo, in un secondo momento, di un sistema analogo all’interno del settore privato. Benché ciò possa suonare complesso, si tratta di una cosa in realtà molto semplice: il testo dovrebbe soltanto stabilire che i governi possono scambiare le «tonnellate di CO2» che spettano loro di diritto e sono autorizzati a trasmettere questa facoltà a entità subnazionali (es. imprese) a patto che garantiscano il corretto e legale svolgimento degli scambi.
Consensi con dubbi e sospetti
Verso l’estate, i protagonisti della scena politica europea sono arrivati ad accettare questa posizione. Ma con un reale e molto forte motivo di preoccupazione: lo scambio di emissioni può rappresentare un mezzo utile al più grande e più ricco inquinatore del mondo, gli Stati Uniti, per evitare un’azione interna significativa.
Sulla scorta di questo inquietante sospetto, il Consiglio dei Ministri europeo si è riunito in giugno, subito prima del summit di Denver, e sotto la guida della Presidenza olandese ha elaborato un compromesso, tanto semplice quanto brillante, tra la maggioranza di governi che rimanevano ostili allo scambio di emissioni e l’esiguo gruppo dei suoi sostenitori. «Il Consiglio considera», si legge nelle conclusioni del documento, «che scambio di emissioni e livello di impegno siano interdipendenti. Si invitano pertanto tutti gli Stati a chiarire i loro specifici impegni». In altri termini: l’UE è disponibile ad accettare la logica dello scambio delle emissioni, ma solo a patto che si traduca davvero nei benefici prospettati dai suoi sostenitori, con una maggiore efficienza che consenta un risultato complessivo più forte. Stati Uniti, Giappone e altri, possono acquistare quote dalla Madre Russia e dai suoi ex satelliti, non però se si arriva a un punto di contrattazione così basso da sommergere il mercato.
Reazione americana alla proposta europea
Di ritorno a Washington, gli architetti della proposta si sono trovati subito a navigare in acque agitate. L’Amministrazione aveva delineato l’ossatura della struttura, incontrando un sorprendente livello di unanimità all’interno dell’Environmental Protection Agency, del Dipartimento di Stato e del Department of Energy. Ma arrivati alle cifre, il fronte compatto ha iniziato a dar segni di sgretolamento e nonostante il tentativo di mediazione del Department of Commerce è stato impossibile giungere a un accordo. La quasi totalità del DOE continua a ritenere che la riduzione delle emissioni comporterebbe costi molto elevati e non è affatto sensibile all’interesse del Dipartimento di Stato ad aiutare la Russia.
Ma queste guerre interne erano poca cosa rispetto alla rivolta che si preparava all’esterno. Le imprese statunitensi, messe sull’avviso già da un anno della possibilità che venisse effettivamente contemplata l’adozione di misure serie, hanno investito centinaia di milioni di dollari in studi di consulenti di fiducia che garantissero i risultati desiderati e in sofisticate azioni di lobby a livello di membri del Congresso e Senatori. I risultati, in effetti, sono stati tali da indurre anche il più disponibile dei legislatori a sospendere tutto e ad assumere un atteggiamento più cauto.
Secondo gli studi, i costi che avrebbero dovuto sostenere gli Stati Uniti per rispondere agli impegni richiesti dall’Unione Europea potevano ammontare a decine di miliardi di dollari ogni anno. I trasferimenti internazionali resi necessari dagli scambi, sempre secondo questi grossolani modelli, ammontavano a cifre altrettanto mozzafiato: in alcuni scenari i modelli economici prospettavano trasferimenti paragonabili all’intero budget statunitense agli aiuti esteri (benché, a circa lo 0,2% del PIL, si tratti della percentuale più bassa all’interno dell’OCSE).
Costi gonfiati moltiplicati per dieci
Il fatto che quegli studi commissionati da quelle sedi abbiano in partenza gonfiato i costi del controllo del CFC e dell’SO2, aumentandoli anche di oltre dieci volte, non conta purtroppo molto. Il fatto che gli osservatori europei ritengano che gli Stati Uniti dispongano di una marea di opportunità a basso costo è anch’esso irrilevante rispetto alla percezione suscitata nel pubblico da grafici con il simbolo del dollaro seguito da un’infinità di zeri.
La preoccupazione non è di solo ordine monetario.
La crescente percezione europea della politica ambientale come uno degli strumenti possibili di lotta alla disoccupazione – mediante la creazione di nuove industrie e il trasferimento della pressione fiscale dal lavoro alle risorse naturali – è totalmente estranea al retroterra statunitense, dove i sindacati dei minatori – che esercitano una particolare influenza su molti Democratici – hanno attaccato l’Agenda dei cambiamenti climatici con la stessa violenza delle altre lobby industriali. Nel timore di violare quello che alcuni considerano tuttora un diritto attribuito da Dio agli americani, quello di consumare quantità illimitate di combustibili fossili, potenti gruppi interpartitici del Congresso e del Senato – già sotto l’egemonia degli scettici Repubblicani – hanno iniziato un’azione volta a distruggere una proposta nata proprio dagli Stati Uniti, costringendo l’Amministrazione a una posizione insostenibile in fase di negoziati.
L’attacco non riguarda la struttura dello scambio delle emissioni in quanto tale, poiché sarebbe stato difficile scagliarsi contro un sistema di implementazione giudicato il migliore dagli economisti. Sarebbe stato inoltre politicamente azzardato richiedere un impegno debole, che avrebbe scalfito la percezione che gli americani hanno di sé in quanto uno dei paesi più responsabili del mondo. L’attacco è stato dunque portato al ventre molle dei negoziati sul cambiamento climatico, facendo leva su un argomento capace di far molta presa sull’anima isolazionista degli americani: la dimensione Nord-Sud e lo spettro cinese.
La questione «Nord-Sud» all’interno del problema del cambiamento climatico meriterebbe da sola un intero articolo, qui ci limitiamo a sottolineare l’immensità dello spazio che separa gli Stati Uniti dalla Cina, le due potenze mondiali così grandi e così autocentrate che i loro sistemi di politica interna funzionano principalmente sulla presunzione di un’innata superiorità nazionale e su una quasi totale ignoranza di ciò che avviene nel resto del mondo.
Stati Uniti contro il Mandato di Berlino
Secondo quanto stabilito dal Mandato di Berlino, gli impegni specifici riguardano esclusivamente i paesi industrializzati. Agli occhi degli Stati Uniti ciò comporta tre problemi. Non è efficiente, in quanto esclude le numerose opzioni a basso costo di limitazione delle emissioni potenzialmente disponibili nei paesi in via di sviluppo. Non è equo, poiché fa gravare l’intero carico degli impegni sulle imprese statunitensi lasciando indenni i concorrenti dei paesi in via di sviluppo. È inefficace, perché le emissioni aumentano a un ritmo sempre più veloce proprio nei paesi in via di sviluppo. Sulla base di queste considerazioni, il senatore Bill Byrd ha presentato una risoluzione al senato degli Stati Uniti in cui si afferma che il Senato non prenderà neppure in considerazione la ratifica di un accordo se non verranno previsti impegni anche per i paesi in via di sviluppo. E 61 dei 100 senatori l’hanno sottoscritta.
Cina contro Stati Uniti
I cinesi – e la maggior parte dei paesi del terzo mondo – vedono la questione in modo completamente opposto. Le nazioni industrializzate, che rappresentano il 20% della popolazione mondiale, sono responsabili del 90% di emissioni di gas antropogenici e causa di effetto serra oggi accumulati nell’atmosfera. Molti paesi in via di sviluppo stanno ancora lottando per assicurare alla popolazione la soddisfazione di bisogni primari quali il cibo, la casa, la salute e l’istruzione, beni dati ormai per scontati nel mondo ricco. È da considerare pertanto inammissibile qualunque azione che intralci l’indiscussa priorità dello sviluppo economico.
Inoltre, le emissioni pro capite in America settentrionale ammontano a dieci volte la media registrata nei paesi in via di sviluppo. Pretendere che i paesi in via di sviluppo assumano impegni per risolvere un problema globale a lungo termine prima ancora che il mondo industrializzato abbia anche solo stabilizzato le sue emissioni, non solo è discutibile, ma è anche immorale e offensivo.
Segnali deboli di leadership del Nord
La Convenzione sui cambiamenti climatici stabilisce che i paesi industrializzati si mettano alla guida delle operazioni; la promessa di puntare a stabilizzare le emissioni entro il 2000 mancata per un soffio non rappresenterebbe certo un segnale forte di leadership.
E i paesi in via di sviluppo oggi non vedono una sola ragione per cui dovrebbero anche solo promettere di aprire una trattativa sulla possibilità di futuri impegni.
La risoluzione del senatore Byrd, e l’attuale tono del dibattito a Washington, colloca gli Stati Uniti in una posizione quasi impossibile. Se Denver fosse stato davvero il traguardo dei negoziati sul cambiamento climatico, come lo hanno presentato i media, le proposte dell’Amministrazione sarebbero state abortite, una veloce fiammata di entusiasmo, presto esaurita e dimenticata. Ma Denver è stato il segnale che ha decretato l’inizio dell’ultima tappa di questa prima gara. Una gara che ha disperatamente bisogno di essere vinta se il mondo vuole passare al successivo round. Gli eventi della politica internazionale – con un’Amministrazione creativa e sensibile al problema a Washington e l’ascesa di nuovi governi in Gran Bretagna, Francia e Canada, schierati per la finale che si terrà giustamente in Giappone – non potrebbero essere più favorevoli.
Flessibilità come obiettivo finale
Inoltre, l’Amministrazione ha bisogno della flessibilità internazionale. Il cambiamento climatico è un problema globale – è il totale delle emissioni che conta, non dove sono localizzate – e la percezione diffusa negli Stati Uniti è che vi siano opzioni decisamente più economiche per la riduzione delle emissioni al di fuori dei loro confini nazionali (per quanto strana possa suonare agli europei una simile affermazione). Una legislazione volta a limitare le emissioni sul fronte interno mentre le opportunità all’estero languono incontrerebbe forti opposizioni al Congresso. Per contro, un’azione di incentivazione sulle imprese americane affinché investano in energia pulita all’estero sarebbe visto con maggior favore dal Congresso e non cambierebbe i risultati a livello di ambiente globale. Lo scambio di emissioni e l’«implementazione congiunta» garantiscono questa flessibilità.
E per essere credibile ed efficace, lo scambio richiede una solida base legale degli impegni. Non può esistere valore o incentivo da commerciare se non è prevista una sanzione per chi non rispetta il target di emissioni dichiarato.
Fonte/Testo originale: Michael Grubb, ‘I mercati d’aria’ – pubblicato su Equilibri, Fascicolo 3, dicembre 1997, Il Mulino.