Urbanistica e adattamento climatico: cogenza e innovazione

Dalla L.R. 24/2017 ai nuovi strumenti urbanistici locali in Emilia-Romagna

Nelle ultime decadi la percezione circa i rischi associati al cambiamento climatico si è consolidata notevolmente. Le conseguenze che derivano dalle variazioni climatiche si stanno però ampliando, intensificando la propria portata all’interno delle aree urbane, indipendentemente dalla loro ubicazione: la crisi climatica attuale non conosce infatti confini¹. Le città, quindi, oltre a influenzare negativamente le dinamiche del clima sono dunque le principali vittime del cambiamento climatico stesso, configurandosi come l’epicentro dello sfruttamento di risorse nonché della diminuzione di capitale naturale. È importante evidenziare la relazione che intercorre tra le aree urbane e gli effetti che il cambiamento climatico ha su queste ultime, perché da queste considerazioni emerge come città e clima non siano due sistemi isolati ma interagenti. L’interazione che ne scaturisce ha una natura preoccupante e incerta, poiché amplia lo spettro dei possibili impatti che le aree urbane possono subire². Gli eventi climatici estremi, in correlazione alla sempre maggiore vulnerabilità sociale, alla crescente esposizione ai rischi e alla densità della popolazione in costante aumento, provocano delle ripercussioni disastrose, influenzando negativamente il normale funzionamento della vita delle città. Si tratta di eventi che nel corso degli anni si sono verificati, e si verificano, con una frequenza sempre maggiore e sempre più preoccupante. Proprio l’incertezza che accompagna gli andamenti climatici evidenzia come sia necessario cambiare approcci e modi di vedere, percepire e pianificare città e territori. Se le aree urbane sono quindi l’epicentro dello sfruttamento delle risorse ambientali, dell’impermeabilizzazione dei suoli e della perdita di capitale naturale, allora le scelte in campo urbanistico che si prendono quotidianamente concorrono a influenzare positivamente o negativamente le performance di tali aree. In altre parole: il destino del clima terrestre e la vulnerabilità della società umana ai cambiamenti climatici sono intrinsecamente collegati al modo in cui le città si sono sviluppate e si svilupperanno nei prossimi decenni e secoli. Le profonde incertezze sui principali impatti dei cambiamenti climatici, combinate con le incertezze sulle dinamiche urbane e socio-economiche, pongono l’accento sulla necessità di integrare strategie deliberate di gestione dei rischi nel processo decisionale a partire da oggi. Ricercare e comprendere gli impatti che le variazioni climatiche causano nelle aree urbane, individuarne il grado di intensità, identificare quali siano le aree colpite con maggior frequenza così da poterne studiare gli impatti nonché il rapporto che intercorre tra “l’accelerazione dei processi climatici e le problematiche legate ai fattori insediativi o infrastrutturali del territorio” si rivela di estrema importanza³. In questo tipo di scenario la pianificazione territoriale è la disciplina che può (e deve) facilitare la relazione tra misure di mitigazione e misure di adattamento, combinando tra loro approcci e scale differenti. Solo in questo modo è possibile definire delle politiche a prova di clima, poiché l’adattamento climatico è indissolubilmente legato ai processi territoriali e al governo degli stessi. Questa tendenza, sospinta ormai da un decennio dalle politiche del Pacchetto Clima-Energia (obiettivo 20-20-20) approvato dal Parlamento europeo in materia di mitigazione e dalla Strategia Europea di Adattamento (2013), è già parzialmente avvenuta con l’avvento dei PAESC (Piano di Azione per l’Energia Sostenibile e il Clima)⁴. Si tratta di strumenti di piano, a scala comunale, che pongono le prime basi per considerare le variazioni climatiche in ambito urbano ma che possiedono il limite rappresentato dalla natura volontaria di questa tipologia di strumenti. Diventa pertanto sempre più urgente e necessario procedere rapidamente verso una radicale modifica della concezione classica e deterministica che si ha della disciplina della pianificazione, aggiornando le tematiche affrontate dagli strumenti ordinari (a valenza cogente) di pianificazione territoriale. È così che si delinea la nuova questione urbana: l’ambito della pianificazione modifica i propri connotati e si aggiorna, ridefinendo i ruoli e adeguando le sue competenze⁵. Alla luce delle attuali problematiche la pianificazione si appresta ad adottare nuovi strumenti e tecnologie, acquisendo così un maggior dinamismo, arrivando ad avere un ruolo fondamentale per quanto riguarda la risoluzione di problematiche e criticità scalari, temporali e integrative che la crisi climatica pone. Si ampliano pertanto i compiti che la pianificazione territoriale e la disciplina urbanistica sono chiamate a compiere, rinnovandosi e combinando tra loro approcci differenti, in un’ottica di sostenibilità, adattamento e mitigazione. Proprio la sinergia tra questi due principi diventa imprescindibile per ambire alla realizzazione di una città resiliente, che possegga l’abilità di adeguarsi repentinamente ma con una prospettiva a lungo termine⁶.

Innovare la cogenza: l’esempio della pianificazione urbanistica dell’Emilia-Romagna

Un esempio di questa innovazione all’interno della disciplina urbanistica è rappresentato dalla Regione Emilia-Romagna, la quale fornisce una testimonianza di come la pianificazione territoriale si stia evolvendo per affrontare le sfide urbane contemporanee, adottando tematiche innovative e approcci all’avanguardia nell’aggiornamento della propria legge urbanistica e conseguentemente dei propri strumenti di piano. Nel 2017 viene infatti approvata la nuova Legge Urbanistica regionale, la L.R. n.24/2017⁷, con la quale si punta a una riforma della disciplina. L’obiettivo è quello di innescare processi di pianificazione capaci di rispondere alle recenti sfide globali. I macro-obiettivi sono molteplici, la riforma punta infatti a un incremento dell’attrattività dei territori regionali e un conseguente incremento della qualità della vita, portando avanti al contempo numerose misure volte al contenimento del consumo di suolo e alla sicurezza dei territori. Questo viene tradotto dalla Legge Regionale con tre principi fondamentali e innovativi nel campo della disciplina della pianificazione: l’adattamento ai Cambiamenti climatici, la tutela dei Servizi Ecosistemici, la gestione dei flussi del Metabolismo urbano e territoriale. La L.R. 24/17 per ambire a questi obiettivi introduce dei nuovi strumenti di piano, imponendo alla Città Metropolitana e alle Province di abbandonare il vecchio Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (PTCP) per adottare il Piano Territoriale Metropolitano (PTM) e il Piano Territoriale di Area Vasta (PTAV). Similmente, per i comuni viene introdotto il Piano Urbanistico Generale (PUG) che andrà a sostituire i vecchi PSC (Piano Strutturale Comunale), RUE (Regolamento Urbanistico Edilizio), e POC (Piano Operativo Comunale) previsti dalla precedente L.R. n. 20/2000.

Per quanto riguarda il cambiamento climatico, i principali elementi che la L.R. n. 24/2017 mette in relazione sono legati al contenimento del consumo di suolo, alle dotazioni ecologiche e ambientali, alla resilienza dei sistemi abitativi e urbani (Art. 1, c. 2, lett a, Art. 21, c. 1, Art. 34 c. 1). L’indagine del quadro climatico e dei fenomeni che si manifestano sul territorio è volta all’individuazione dei conseguenti effetti sulla pianificazione urbanistica, sulla sicurezza territoriale, delle persone e sulla vivibilità, in termini sociali ed economici. Si ribadisce quindi il concetto secondo cui con l’aumento delle temperature globali e l’incidenza sempre maggiore di eventi climatici estremi, l’adottare strategie di pianificazione che integrino soluzioni sostenibili e resilienti diventi un passaggio fondamentale per la gestione urbana e territoriale. Gli approfondimenti relativi ai cambiamenti climatici sono previsti sia a livello metropolitano/provinciale con il PTM/PTAV⁸ che a livello comunale con i PUG⁹. Questo perché gli approfondimenti relativi agli impatti provocati dalle variazioni climatiche diventano parte integrante del quadro conoscitivo dei piani, sia a scala provinciale che a scala comunale. A livello provinciale diventa indispensabile mappare i principali impatti climatici sul territorio, individuando le aree prioritarie di intervento e di osservazione preventiva. Questo si traduce con la produzione di strati informativi mediante i quali avere contezza dell’ubicazione delle principali criticità territoriali. Partendo da queste informazioni i comuni, mediante il Piano Urbanistico Generale (PUG), sono tenuti a eseguire degli approfondimenti conoscitivi e di dettaglio, ogni qual volta si proponga un progetto che preveda modificazioni di suolo in aree indicate come esposte agli impatti climatici. 

I Servizi Ecosistemici (SE) vengono identificati, sempre all’interno della L.R. 24/17 come uno degli elementi strutturali del territorio (Art. 35, c. 4) poiché concorrono a ridurre l’esposizione alle criticità climatiche, a incrementare la biodiversità, migliorando gli habitat naturali e fornendo benefici alle comunità. Il tema dei servizi ecosistemici emerge come un potenziale e innovativo strumento sia analitico, per valutare gli ecosistemi e la biodiversità, sia decisionale, per gestire le risorse naturali nell’ambito della programmazione e pianificazione del territorio. Anche in questo caso la tematica ecosistemica viene affrontata in maniera differente a seconda della scala dello strumento di piano. Il PTM e i PTAV hanno il principale compito di individuare, mappare e quantificare i servizi ecosistemici presenti sul territorio (Art. 41, c. 6, lett. f; Art. 42, c. 2, lett. e). La mappatura dei Servizi Ecosistemici si rivela un utile strumento per mezzo del quale poter definire degli scenari di pianificazione degli ambiti territoriali, per poter gestire in modo consapevole, cercando di conservare, garantire e tutelare i benefici che i SE apportano. L’analisi dei Servizi Ecosistemici permette inoltre di definire obiettivi strategici mirati a tutelare le risorse naturali e i servizi a esse associati, dove la loro offerta è maggiormente rilevante, e a potenziarli dove emerge una loro scarsità o criticità. In questo modo, si contribuisce a preservare il carattere di qualità e resilienza del territorio e, al contempo, diminuirne gli aspetti di criticità e vulnerabilità. La definizione di queste linee strategiche è propedeutica per i Piani Urbanistici Generali (PUG): i comuni, partendo dal livello metropolitano/provinciale sono tenuti a riconoscere i servizi ecosistemici all’interno del proprio territorio comunale, approfondendo il dettaglio di analisi e valutando il loro stato di conservazione. I PUG devono quindi porsi come obiettivo il garantire che questi servizi ecosistemici entrino a pieno titolo nella gestione e nelle scelte urbanistiche comunali.

Per quanto riguarda infine il metabolismo urbano, si tratta di un argomento relativamente recente nel panorama italiano della pianificazione territoriale e urbanistica, che interagisce con i territori a differenti scale. Con “metabolismo territoriale e urbano” ci si riferisce a un settore di ricerca multidisciplinare votato a raccogliere informazioni e dati su processi, cicli naturali e antropici, allo scopo di individuare soluzioni e proposte per una più concreta ed efficace sostenibilità e responsabilità ambientale. Il metabolismo urbano analizza quindi l’insieme di flussi, intesi come materia ed energia, indispensabili per il sostentamento degli abitanti. L’obiettivo, per corrispondere più adeguatamente alle strategie e ai programmi europei, nazionali e regionali, in materia di sviluppo sostenibile, è di arricchire il campo di analisi in funzione del nuovo sistema di obiettivi e contenuti dei piani territoriali e urbanistici, assumendo come impostazione metodologica l’interpretazione integrata dei sistemi funzionali e dei luoghi, anziché un’analisi settoriale per componenti separate (ambientali, economiche, sociali). L’aumento della considerazione circa l’importanza di inserire le tematiche metaboliche e circolari all’interno degli ambiti urbani è quindi strettamente connessa alla volontà di limitare l’attuale consumo di risorse. Si vuole altresì concorrere a un miglioramento della gestione, distribuzione e utilizzo delle stesse, in termini di materia ed energia all’interno delle città. Il metabolismo urbano rappresenta un aspetto innovativo in grado di rendere il sistema urbano e periurbano più resiliente e autonomo. Proprio per il suo carattere contemporaneo, l’aspetto del metabolismo urbano non viene descritto in modo esplicito ed approfondito all’interno della L.R. 24/17 ma sono presenti dei riferimenti relativi all’importanza di questa tematica come potenzialità per rigenerare gli ambiti urbani. A livello metropolitano/provinciale e comunale si deve quindi tenere conto dei sistemi urbani e dei diversi ed eterogenei flussi territoriali (idrico, energetico, agroalimentare, dei rifiuti, dell’inquinamento dell’aria) da essi generati e gestiti, di come essi interagiscono e di come contribuiscono a strutturare il territorio. Obiettivo della pianificazione pertanto è quello di sviluppare un sistema in grado di rendere le città quanto più auto-sussistenti e autonome.

A livello provinciale è possibile constatare un lavoro di innovazione dello strumento cogente che presenta diversi stati di avanzamento a seconda dell’ambito provinciale considerato (figura 1). 

Per quanto riguarda il livello comunale la Regione Emilia-Romagna ha iniziato un’opera di rinnovamento in termini di strumenti di piano, anche se la strada da percorrere è ancora molta. È infatti presente una certa frammentazione, com’è possibile osservare dalla figura 2. Attualmente, il 58% dei Comuni ha ancora in vigore il Piano Strutturale Comunale (PSC), mentre il 24% dispone del Piano Regolatore Comunale (PRG). Solo l’1% dei comuni ha implementato il Piano Operativo Comunale (POC). Inoltre, il Piano Urbanistico Regionale (PUG), stabilito dalla Legge Regionale 24/17, è stato adottato dal 16% dei Comuni.

Quale futuro per l’Emilia-Romagna: riflessioni e prospettive

Con questo approccio innovativo la Regione Emilia-Romagna incrementa il patrimonio conoscitivo legato al territorio, utilizzando nuove chiavi interpretative (climatiche, ecosistemiche, metaboliche) all’interno di strumenti cogenti e non più volontari. Questo concorre a incrementare la portata della conoscenza territoriale regionale, passando per i quadri conoscitivi provinciali e locali, dando la possibilità di studiare il territorio in modo trasversale. Alle componenti ambientali e socio-economiche, elementi indispensabili da analizzare all’interno di un ambito urbano, si aggiungono informazioni relative alle interazioni che questi elementi possono avere, in termini positivi o negativi, con le valenze ecosistemiche presenti nel territorio e di conseguenza con i possibili impatti climatici e le ripercussioni connesse ai flussi di materia e di energia in entrata e uscita. Oltre alla fase prettamente conoscitiva, i risultati ottenuti concorrono anche a delineare obiettivi e strategie con uno spiccato interesse verso le tematiche di cambiamento climatico, servizi ecosistemici e metabolismo urbano. L’Emilia-Romagna si distingue pertanto per aver adottato delle misure innovative con le quali affrontare le nuove sfide che condizionano le infrastrutture urbane e la qualità della vita dei propri cittadini, impegnandosi a creare territori che possiedano la flessibilità per adattarsi alle variazioni impreviste. I nuovi strumenti di piano introdotti dalla Regione Emilia-Romagna diventano quindi un banco di prova per molte innovazioni nella pianificazione territoriale, fungendo da modello per altre aree urbane che ambiscono ad adottare strategie all’avanguardia per affrontare le complesse necessità che l’epoca attuale richiede. L’inserimento di tematiche nuove in strumenti cogenti e non facoltativi diventa un passaggio obbligato e possibile nel panorama della pianificazione italiana.