Una breve storia delle conferenze sul clima – prima parte

Berlino, 28 marzo 1995. Si apre la prima Conferenza delle Parti (COP, Conference of the Parties) della Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (UNFCCC, United Nations Framework Convention on Climate Change). Quasi 4000 persone tra rappresentanti di delegazioni nazionali, rappresentanti di organizzazioni osservatrici e media si riuniscono nel vasto Centro Congressi Internazionale di Berlino. A presiedere l’evento, il nuovo ministro dell’Ambiente tedesco, l’allora poco conosciuta Angela Merkel, nominata solo quattro mesi prima dal cancelliere Helmut Kohl. 

La storia delle conferenze sul clima delle Nazioni Unite, però, affonda le sue radici in eventi risalenti a molti anni prima. Nel 1968, infatti, la Svezia richiede la convocazione di una conferenza internazionale sui problemi dell’ambiente umano¹, innescando lo sviluppo di diversi studi da parte delle Nazioni Unite. L’anno successivo, in uno di questi report, l’allora Segretario Generale delle Nazioni Unite, U Thant, afferma che «Se i trend attuali continueranno, la vita sulla terra potrebbe essere messa a rischio»². Ci vorranno quattro anni dalla richiesta della Svezia per organizzare la prima Conferenza delle Nazioni Unite sull’Ambiente Umano, la Conferenza di Stoccolma, nel cui ambito viene istituito il Programma delle Nazioni Unite per l’Ambiente (UNEP, United Nation Environmental Programme). 

La creazione dell’UNEP nel 1972 segna il primo passo verso lo sviluppo del diritto ambientale internazionale. Dopo Stoccolma, infatti, la consapevolezza globale pubblica e politica delle tematiche ambientali aumenta notevolmente: gli anni successivi sono testimoni di eventi chiave nella storia dell’azione climatica, comprese numerose manifestazioni sul clima – tra cui l’Earth Day del 1990, con 200 milioni di persone mobilitate in 140 Paesi –, e diverse conferenze internazionali, con la firma di trattati sulla protezione dell’ambiente, tra cui il Protocollo di Montreal sulla protezione dell’ozono stratosferico (1987).

Nel frattempo, le conoscenze sull’impatto antropico sull’ambiente e sui rischi legati al cambiamento climatico crescono. Nel 1988 viene istituito il Panel Intergovernativo sui Cambiamenti Climatici (IPCC, Intergovernmental Panel on Climate Change), da parte dell’UNEP e dell’Organizzazione meteorologica mondiale (WMO). Lo scopo dell’IPCC è quello di valutare e sistematizzare tramite la letteratura tecnico-scientifica le informazioni rilevanti alla comprensione del cambiamento climatico, fornendo una sintesi esaustiva delle conoscenze sulle sue cause, sui suoi impatti e sui rischi futuri. Il fine dei lavori dell’IPCC, che mobilitano il contributo volontario di migliaia di esperti, è quello di fornire ai governi a tutti i livelli le informazioni scientifiche necessarie per sviluppare le politiche climatiche. 

Il contributo fondamentale dell’IPCC è anche evidente nei negoziati internazionali sul cambiamento climatico. Infatti, sono proprio il Primo Rapporto di Valutazione dell’IPCC del 1990 e quello supplementare di due anni dopo a informare la Conferenza di Rio de Janeiro su ambiente e sviluppo (United Nations Conference on Environment and Development, UNCED) del 1992. Comunemente nota come ‘Summit della Terra’, la conferenza porta alla sottoscrizione della Dichiarazione di Rio sull’ambiente e lo sviluppo. Questa Dichiarazione si fonda, rivedendola, sulla Dichiarazione di Stoccolma di vent’anni prima, rielaborando il concetto di sviluppo sostenibile ed elaborando 27 principi per rispettarlo. Il tema dell’ambiente viene saldamente legato a quello dello sviluppo economico e sociale: il principio 4 della Dichiarazione di Rio recita, infatti, che «la tutela ambientale deve costituire parte integrante del processo di sviluppo e non può essere considerata separatamente da questo»³.

Il risultato più importante emerso da Rio, però, è la Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui Cambiamenti Climatici (UNFCCC, United Nations Framework Convention on Climate Change), che pone le fondamenta su cui si iscrivono tutt’oggi gli sforzi politici internazionali per arginare il cambiamento climatico. L’UNFCCC nasce dal lavoro del Comitato intergovernativo di negoziazione per una Convenzione quadro sui cambiamenti climatici (INC/FCCC, Intergovernmental Negotiation Committee for a Framework Convention on Climate Change), istituito con una risoluzione durante la 45° sessione dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite del dicembre 1990. Formato dai rappresentanti di oltre 150 Stati, l’INCC ha tenuto cinque sessioni prima di trovare un accordo, in particolare su alcune questioni sensibili riguardanti gli impegni vincolanti dei firmatari, la prospettiva temporale per le riduzioni delle emissioni di biossido di carbonio, e i meccanismi finanziari a sostegno dei Paesi in via di sviluppo. 

Il risultato è stato un documento che non prevede lo sviluppo di politiche e target specifici, ma che raccoglie un consenso globale su alcuni principi e fatti generali, con il fine di stabilizzare le «concentrazioni di gas a effetto serra nell’atmosfera a un livello tale da evitare pericolose interferenze antropiche sul sistema climatico», in un contesto che permetta comunque alle economie di svilupparsi. La firma del trattato comporta quindi il riconoscimento dell’esistenza del cambiamento climatico e la promessa di un impegno per contrastarlo. Tra i fatti su cui si fonda l’UNFCCC, figurano anche due dati fondamentali emersi dai primi lavori dell’IPCC: il contributo dei combustibili fossili alla crescente presenza di gas serra nell’atmosfera e il legame tra l’aumento delle emissioni di gas serra e l’alterazione dei sistemi climatici della Terra. Inoltre, per tenere insieme all’interno della Convenzione Stati con capacità e responsabilità diverse nell’affrontare i cambiamenti climatici, l’UNFCCC si fonda sul principio della responsabilità comune ma differenziata (CBDR, Common but Differentiated Responsibility). 

Entrata in vigore due anni dopo la firma, nel 1994, l’UNFCCC conta a oggi l’adesione di 198 Paesi. La Convenzione ha compiuto l’anno scorso trent’anni, tre decenni nei quali, come vedremo, molti passi avanti sono stati fatti e, parallelamente, molte promesse sono state disattese. 

Le COP sul Clima nascono dalla firma di questo trattato. Più in generale, le Conferenze delle Parti sono gli organi supremi di governo dei trattati internazionali, che riuniscono i Paesi che hanno aderito a una convenzione – e che sono quindi, in termini legali, ‘parte’ –, con lo scopo di esaminare e promuovere l’attuazione della convenzione adottata. Sono numerose le Convenzioni delle Nazioni Unite che prevedono una Conferenza delle Parti, ma nel dibattito comune con il termine generale COP ci si riferisce ormai prevalentemente a quelle dell’UNFCCC, che, dal 2005, funge anche da conferenza di incontro delle Parti del Protocollo di Kyoto (CMP, Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Kyoto Protocol), e dal 2016 per gli Accordi di Parigi (CMA, Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Paris Agreement).

L’importanza e la visibilità che questo appuntamento ha acquisito negli anni sono legate al fatto che, dalla COP1 di Berlino del 1995 alla COP27 di Sharm el-Sheikh del 2022, le COP dell’UNFCCC sono state la sede di negoziazione di alcune tra le più importanti convenzioni internazionali sul clima e sono diventate negli anni una delle conferenze internazionali più seguite a livello mediatico. Con il rilievo di questo appuntamento, è cresciuto di anno in anno anche il numero dei partecipanti: basti pensare che l’anno scorso, in Egitto, il numero di accreditati ha superato quota 36mila⁴, quasi dieci volte i presenti alla COP1 di Berlino. 

Nel prossimo articolo, ricostruiremo brevemente la storia delle COP, soffermandoci sulle più importanti e riflettendo sugli obiettivi raggiunti e sui capitoli rimasti aperti, in vista della prossima COP, la 28esima, che si terrà negli Emirati Arabi Uniti (EAU) dal 30 novembre al 12 dicembre.