Il debito pubblico è rispettoso dell’ambiente?

Lo studio esplora l'interazione tra la cornice europea di regole fiscali, le politiche di bilancio nazionali e la qualità ambientale nei 27 Paesi Ue.

Autore

Giovanni Carnazza, Thomas I. Renström, Luca Spataro

Data

23 Gennaio 2024

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23 Gennaio 2024

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Nel lavoro dal titolo Is public debt environmentally friendly? The role of Eu fiscal rules on environmental quality: an empirical assessment1, esploriamo empiricamente l’interazione tra la cornice europea di regole fiscali, le politiche di bilancio nazionali e la qualità ambientale nei 27 Paesi Membri dell’Unione Europea (UE). L’esame dell’influenza delle variabili di finanza pubblica sull’ambiente è particolarmente significativo per l’UE, a causa degli ambiziosi obiettivi che si è posta a riguardo della transizione verde e della considerevole quota di spesa pubblica sul Pil che in essa è presente, mediamente, rispetto ad altre regioni globali. 

Come è noto, nel corso degli ultimi decenni, l’UE ha consolidato il suo ruolo di leader globale nella politica climatica, soprattutto con l’avvio del Green Deal nel 2019. In particolare, l’UE mira a raggiungere una riduzione sostanziale del 55% delle emissioni di gas serra entro il 2030 rispetto ai livelli del 1990 e si impegna a raggiungere la completa neutralità carbonica in tutto il continente entro il 20502. Tuttavia, il restringimento dei vincoli fiscali stabiliti nel quadro della governance europea, volto a contenere i deficit di bilancio e il rapporto debito-PIL dei Paesi Membri, potrebbe avere conseguenze non volute, riducendo l’efficacia delle politiche ambientali e mettendo a rischio il raggiungimento degli obiettivi ambientali. In altre parole, i Paesi con elevati livelli di debito o deficit significativi potrebbero incontrare vincoli alla capacità fiscale, il che ostacolerebbe l’attuazione di politiche ambientali efficaci. Per queste ragioni, l’UE è stata impegnata in un complesso processo di riforma del suo quadro di governance economica, ratificato dai Paesi Membri lo scorso dicembre.

La motivazione di questa ricerca nasce dalla scarsità di evidenze empiriche nella letteratura esistente riguardo all’influenza delle politiche pubbliche sull’inquinamento atmosferico e sulla sostenibilità ambientale. Questa lacuna è particolarmente evidente in relazione al quadro fiscale europeo e ai vincoli associati alle finanze pubbliche. Al contrario, buona parte della letteratura si concentra sulla disciplina fiscale, sostenendo la riduzione dei livelli di debito pubblico e sottolineando la necessità di migliorare l’equilibrio di bilancio per la sostenibilità fiscale, specialmente nell’area dell’euro. In particolare, la letteratura economica suggerisce che la politica fiscale, sia nei Paesi sviluppati che in quelli in via di sviluppo, tenda a essere pro-ciclica per varie ragioni, mostrando tendenze espansive durante le fasi di crescita economica e caratteristiche depressive durante le fasi di recessione economica. Nell’Eurozona, questo modello sembra influenzato dalla severità delle regole fiscali. Pertanto, al fine di colmare questa lacuna, il nostro studio si pone l’obiettivo di analizzare le ripercussioni del quadro fiscale europeo sulla qualità ambientale all’interno dell’UE, considerando un panel di 27 Paesi Membri con osservazioni annuali dal 1995 al 2021.

A questo proposito, esaminiamo l’influenza di due diversi indicatori di politica economica sull’insieme delle emissioni di CO2 per unità di prodotto (la cosiddetta carbon intensity): l’aliquota implicita di imposta sull’energia (ITRE), quale proxy per le imposte sull’energia, e il grado di rigidità del quadro fiscale economico europeo interagito con il rapporto debito-PIL. Mentre il primo indicatore offre una misura efficace del livello medio delle imposte sull’energia, il secondo è volto a verificare se e in che misura l’incremento del debito pubblico abbia favorito una crescita più sostenibile dal punto di vista ambientale. Per rispondere a questo quesito, tuttavia, decidiamo di non considerare semplicemente il rapporto debito-PIL, ma la sua interazione con l’evolversi della rigidità del quadro fiscale europeo. L’idea alla base di questa scelta è che la significatività del rapporto debito-PIL si intensifichi con l’applicazione più rigorosa e la supervisione delle regole fiscali sovranazionali nella legislazione nazionale. 

Garantendo la stazionarietà di tutte le variabili prese in considerazione (che comprendono opportune variabili di controllo) e tenendo in debita considerazione la dipendenza trasversale tra i diversi Paesi, i risultati confermano l’efficacia del ruolo delle imposte sull’energia nella riduzione dell’inquinamento ambientale. Questo risultato dovrebbe incoraggiare i decisori politici ad aumentare il peso relativo sul PIL nazionale degli strumenti fiscali orientati all’ambiente al fine di ridurre il contenuto di CO2 per unità di prodotto. Inoltre, il coefficiente associato al secondo indicatore è significativamente positivo, il che implica che un aumento della rigidità del quadro fiscale europeo e/o del rapporto debito-PIL risulti associato a un aumento della quantità di CO2 contenuta in una unità di Pil reale. Dal punto di vista di policy, questo risultato sembra suggerire che l’espansione del debito pubblico e l’incremento progressivo della rigidità delle regole fiscali non siano stati pienamente compatibili con lo sviluppo ambientalmente sostenibile. Di conseguenza, una maggiore attenzione a separare la spesa ambientale dalle restrizioni fiscali imposte a livello europeo potrebbe rappresentare un passo importante e consigliabile verso il futuro.

Lo studio, oltre a portare nuova evidenza sul ruolo dell’interazione tra politiche fiscali nazionali ed europee sulla qualità ambientale, suggerisce nuove strade per la ricerca futura sulla relazione tra la transizione verde, la crescita economica e la sostenibilità fiscale. In primo luogo, un aspetto critico che merita approfondimento riguarda l’analisi delle dinamiche della produttività associate agli investimenti volti a ridurre la dipendenza dai combustibili fossili. La domanda, in particolare, è se tali investimenti, sebbene benefici per la qualità ambientale, portino a guadagni immediati di produttività o, piuttosto, introducano ostacoli a un suo miglioramento a breve termine. In secondo luogo, con l’obiettivo delle emissioni zero che spinge a cambiamenti rapidi di politiche e di tecnologia, l’attenzione della ricerca dovrebbe essere rivolta agli impatti immediati e prospettici sui mercati di beni e lavoro. Riguardo a quest’ultimo, le indagini dovrebbero concentrarsi sulla possibile contrazione e/o spiazzamento del mercato del lavoro e sulle sfide dalle industrie nell’approvvigionarsi di forze lavoro qualificate. In terzo luogo, nell’ambito sociale, la transizione verde sollecita indagini sulle disuguaglianze economiche. Ciò richiede un esame meticoloso delle misure governative, come trasferimenti e sovvenzioni che rappresentano strumenti cruciali per alleviare il carico fiscale, in particolare per i gruppi a basso reddito, che affrontano costi sostanziali legati alla transizione verso tecnologie verdi.

Tuttavia, queste misure, sebbene necessarie, pongono importanti sfide fiscali poiché sottopongono i bilanci statali a nuove tensioni. Pertanto, la sfida consiste nell’individuare modalità attraverso le quali gli enti governativi possano bilanciare la mitigazione degli impatti sulla società e il soddisfacimento delle risorse fiscali imposte dalla transizione verde. Una preoccupazione specifica è la prevista diminuzione delle entrate fiscali, in particolare derivanti dalle imposte su carburanti e benzina, a causa del passaggio alle energie rinnovabili. Ad esempio, nel Regno Unito, le proiezioni dell’Office for Budget Responsibility suggeriscono che la quota di entrate fiscali derivante da tali imposte, che costituisce circa l’1,2% del Pil, è prevista dimezzarsi entro il 2030, diventando obsoleta entro il 2050. Pertanto, la questione centrale è come i governi finanzieranno tali interventi in uno scenario di risorse fiscali in diminuzione. Da ultimo, anche l’efficacia del nuovo Patto di Stabilità e Crescita, approvato a dicembre scorso dai Paesi Membri dell’UE, dovrà essere debitamente verificata.

Note

  1. Is public debt environmentally friendly? The role of Eu fiscal rules on environmental quality: an empirical assessment di Giovanni Carnazza, Thomas I. Renström e Luca Spataro è stato pubblicato tra i FEEM Working Papers.
  2. Per raggiungere gli ambiziosi obiettivi delineati nel Green Deal e nel RepowerEU, la Commissione Europea ha stimato che sarà necessario un investimento annuale superiore a 620 miliardi di euro a partire da luglio 2023. Inoltre, il Net Zero Industry Act prevede un investimento totale di 92 miliardi di euro nel periodo 2023-2030. È importante notare che l’UE ha già allocato un cospicuo bilancio di 578 miliardi di euro, che costituisce almeno il 30% del suo bilancio totale, per iniziative legate al clima durante il periodo 2021-2027. Mentre si prevede che una parte sostanziale dei fondi residui debba provenire da fonti private, sarà anche necessario il contributo dei bilanci degli Stati Membri per sostenere questa transizione.
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